La legislación nacional debe actualizarse para garantizar la transparencia de las obligaciones públicas
La deuda pública mundial ha alcanzado niveles sin precedentes y, si se quiere llegar al fondo de esta cuestión, hay que analizar en detalle las leyes sobre divulgación de la información. La deuda oculta es el endeudamiento del que un gobierno es responsable pero que no desvela a la ciudadanía ni a otros acreedores. Por más que, por su naturaleza, esta deuda se suela mantener fuera del balance oficial del gobierno, es muy real, y según ciertas estimaciones asciende a USD 1 billón a escala mundial.
Es cierto que estas obligaciones no declaradas no son significativas en comparación con la deuda pública mundial, que se sitúa en el máximo histórico de USD 91 billones, pero sí suponen una amenaza creciente para los países de ingreso bajo, ya altamente endeudados y con necesidades anuales de refinanciamiento que se han triplicado en los últimos años. El problema es todavía más acuciante en un contexto de tasas de interés más elevadas y menor crecimiento económico. Además, también se pone en peligro la rendición de cuentas cuando no hay información exacta sobre el nivel de endeudamiento, lo que a su vez acrecienta el riesgo de corrupción.
Estas consecuencias potencialmente graves pueden evitarse mejorando los marcos jurídicos internos. Nuestro nuevo estudio sobre los fundamentos jurídicos de la transparencia de la deuda pública (The Legal Foundations of Public Debt Transparency: Aligning the Law with Good Practices) presenta los resultados de una encuesta realizada en 60 países que han analizado las vulnerabilidades y lagunas en sus legislaciones nacionales que dificultan la transparencia.
Basándonos en un informe de julio de 2023, nuestro nuevo estudio muestra que menos de la mitad de los países analizados cuentan con leyes que exijan informes fiscales y sobre la gestión de la deuda, y menos de una cuarta parte exigen la divulgación de la información a nivel de préstamos, siendo ambos aspectos legales fundamentales para facilitar la transparencia. También hemos identificado en las legislaciones nacionales cuatro vulnerabilidades dignas de mención, que permiten que se oculte la deuda: una definición restringida del concepto de deuda pública, requisitos legales de divulgación de la información inadecuados, cláusulas de confidencialidad en los contratos de deuda pública y una supervisión ineficaz.
Definición
En muchos países, el hecho de que una o varias de sus leyes contemplen una definición restringida del concepto de deuda pública hace posible que algunas formas de deuda soberana escapen a la supervisión. Nuestra recomendación es que la definición de deuda pública sea amplia y exhaustiva, es decir, que incluya atrasos, derivados y canjes (swaps), crédito de proveedores y asunciones de garantía, así como préstamos y títulos. La definición también debería abarcar los fondos extrapresupuestarios, los fondos fiduciarios públicos (fondos de pensiones, por ejemplo) y los vehículos con fines específicos.
Un buen ejemplo de esto puede encontrarse en Ecuador, que emprendió reformas legales en 2020 para garantizar que los instrumentos de financiamiento a corto plazo —como los valores o títulos del Tesoro con vencimientos a menos de un año— se incluyeran en los cálculos y estadísticas de la deuda. Otros buenos ejemplos incluyen las definiciones legales utilizadas en Ghana, Jamaica, Rwanda, Tailandia y Vietnam, pues todas ellas incluyen varios tipos de instrumento de deuda.
Divulgación de la información
Por otro lado, a nivel mundial, los requisitos legales sobre divulgación de información sobre la deuda no son adecuados. Una base legal sólida es fundamental para indicar que existe un requisito claramente establecido de comunicar los datos sobre la deuda de un modo que sea a la vez oportuno y pertinente a efectos de análisis de políticas, transparencia y rendición de cuentas. Países como Benin, Kenya y Rwanda cuentan con legislaciones robustas sobre la divulgación de la información, que establecen tanto requisitos como plazos de presentación de informes sobre la deuda pública.
Confidencialidad
En los contratos de deuda pública, la confidencialidad dificulta la transparencia. En todo el mundo, son pocas las leyes que regulan (y limitan) la confidencialidad de la deuda pública, lo que otorga a las autoridades amplia discrecionalidad para marcar esos contratos como confidenciales por motivos de seguridad nacional u otras razones. Todo esto se ve exacerbado por el hecho de que las actuales normas y directrices internacionales sobre deuda proporcionan escasa orientación sobre cómo abordar las cuestiones de confidencialidad.
Recomendamos que la ley defina estrictamente las excepciones a la divulgación de información y el alcance de los acuerdos de confidencialidad. La supervisión legislativa y otros mecanismos de salvaguardia como los procesos administrativos y judiciales también se deberían detallar en las disposiciones legales correspondientes. Las legislaciones de Japón, Moldova y Polonia se encuentran entre las pocas que autorizan la supervisión legislativa o parlamentaria de la información confidencial.
Supervisión
La divulgación de información sobre la deuda pública también puede verse limitada cuando la gobernanza de la supervisión por el poder legislativo o las instituciones superiores de auditoría (instituciones de auditoría del gobierno nacional) —todos importantes garantes de la rendición de cuentas— es ineficaz. Los órganos legislativos deben estar en condiciones de supervisar y examinar a fondo la deuda pública en nombre de la ciudadanía, y por tanto necesitan contar con personal capaz de leer y comprender informes altamente técnicos.
Hay poderes legislativos que se dotan de un sistema de comités —como los comités sobre presupuesto y cuentas públicas— que permiten la especialización entre los legisladores. Un ejemplo de ello sería Estados Unidos, donde la Secretaría del Tesoro está obligada por ley a enviar un informe anual sobre la deuda pública, no al Congreso en su totalidad sino a dos comités en concreto, el Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes y el Comité de Finanzas del Senado. Asimismo, recomendamos que las leyes confieran a las instituciones auditoras la autoridad y los poderes necesarios para supervisar y auditar la deuda y las operaciones de deuda.
El papel del FMI
La transparencia sobre la deuda no solo beneficia a los países directamente sino que además es esencial para el trabajo del FMI. Las formas ocultas o de algún modo opacas de la deuda entorpecen en varios sentidos el cumplimiento del mandato básico del FMI. Por ejemplo, los préstamos con garantía, los instrumentos de financiamiento novedosos y complejos y los acuerdos de confidencialidad dificultan que el FMI pueda evaluar exactamente la deuda de un país y ayudar a volver a encarrilar su economía.
Así pues, el FMI procura introducir directamente en los países las ventajas de la transparencia de la deuda a través de la asistencia técnica, y también aborda la cuestión en las interacciones propias de los programas.
Unas leyes bien concebidas hacen que resulte más difícil ocultar la deuda. No obstante, no hay suficientes leyes de este tipo en la práctica, pese a que sus beneficios están ampliamente demostrados. Habida cuenta de la importancia fundamental de hacer las cosas bien en lo que se refiere a la transparencia, los países y sus socios internacionales deben promover reformas para mejorar los marcos legales nacionales, lo que a su vez beneficiará tanto a prestatarios como a acreedores legítimos y, en sentido más amplio, a todo el sistema. Llegar al fondo de la cuestión es ahora más importante que nunca.
