Una Mirada al Entorno Regulatorio Financiero: Rumbo al Desarrollo y la Sostenibilidad.

La historia de la regulación financiera en República Dominicana inició con la promulgación de la primera Constitución en 1844, la cual asignó al Congreso la responsabilidad de decretar el establecimiento de un banco nacional, así como de determinar y uniformar el valor, peso, tipo y nombre de la moneda. Tras décadas de evolución, en 1909 se aprobó la Ley sobre Instituciones Bancarias núm. 4911-00 considerada como la primera legislación nacional en la materia y vista por muchos como la primera gran reforma en el sector. 

Un nuevo hito que marcó una reforma significativa se produjo con la promulgación de la Constitución de 1947, destacándose por la creación de la Junta Monetaria y la instauración del ente único emisor de la moneda nacional. Esta reforma se consolidó con tres leyes claves ese mismo año: la Ley Monetaria núm. 1528, la Ley Orgánica del Banco Central núm. 1529 y la Ley General de Bancos núm. 1530. 

En la década de 1960 se promulgó un conjunto de leyes, modificaciones y normas especializadas que produjeron un cambio importante en la normativa financiera, promoviendo el desarrollo de nuevos segmentos y áreas de operaciones y servicios. Entre estos cambios se destacan la creación del sistema de ahorros y préstamos para la vivienda con la Ley núm. 5897 de 1962, la Ley 127-64 de asociaciones cooperativas, la concepción de las sociedades financieras, los bancos hipotecarios y los bancos comerciales, estos últimos posteriormente consolidados en lo que hoy conocemos como banca de servicios múltiples. Dicho modelo respondió a la concepción de un sistema monetario y financiero basado en la idea de un Banco Central como proveedor de liquidez al sistema y orientado a la ejecución de políticas económicas sectoriales y desarrollistas, a su vez, la regulación bancaria se alineaba con enfoques paternalistas y cuasi-concesionales del negocio bancario. 

Tras cuatro décadas de desarrollo normativo caracterizadas por la dispersión regulatoria y como respuesta a un nuevo diseño constitucional que otorgó autonomía institucional y funcional al ente regulador del sistema monetario y financiero, en 2002 se concretó la promulgación de la Ley Monetaria y Financiera que representó una actualización del modelo regulatorio vigente hasta ese momento. 

La citada ley sentó las bases para un sistema financiero más robusto y transparente, concibiendo de forma unificada al propio sistema monetario y financiero, tal como lo contemplaba la Constitución dominicana de aquel momento, sustituyendo el modelo de supervisión financiera inspirado en la coadministración o franquicia estatal sobre el negocio bancario por el modelo de supervisión basado en un esquema de seguimiento permanente de las condiciones de liquidez y solvencia que se conciben como mínimas, para así evitar la insolvencia regulatoria. 

Con el tiempo, se ha demostrado que tanto la Ley Monetaria y Financiera como sus reglamentos y normas de aplicación resultaron esenciales para consolidar el rol central y fundamental del sistema monetario y financiero en el desarrollo nacional.

En la edición de LIDAAPI Informa de febrero resaltamos que “tras cuatro décadas de desarrollo normativo caracterizadas por la dispersión regulatoria y como respuesta a un nuevo diseño constitucional que otorgó autonomía institucional y funcional al ente regulador del sistema monetario y financiero, en 2002 se concretó la promulgación de la Ley Monetaria y Financiera que representó una actualización del modelo regulatorio vigente hasta ese momento. En esa ocasión señalamos que la Ley Monetaria y Financiera como sus reglamentos y normas de aplicación resultaron esenciales para consolidar el rol central y fundamental del sistema monetario y financiero en el desarrollo nación.

Las reformas constitucionales aprobadas en los últimos años, los cambios en los mercados internacionales, la acogida de monedas digitales, la presencia de nuevos mecanismos y sistemas de pago, el avance de las tecnologías digitales, la expansión del sector FinTech, entre otras, ha quedado claro que la Ley Monetaria y Financiera requiere ser adecuada a esa nueva realidad.

Los desafíos emergentes en el ámbito financiero global requieren un marco regulatorio actualizado que permita al sistema financiero adaptarse a estos nuevos tiempos y mantener su papel clave en el desarrollo económico y social del país e incidir de forma relevante en el entorno regional.

No menos importante, sin perjuicio de que los principios del cooperativismo se mantienen y de su consagración en la Constitución dominicana, el modelo requiere de su modernización y de una regulación bajo un enfoque macroprudencial, que incorpore a las cooperativas de ahorro y crédito como entidades reguladas y supervisadas por la Administración Monetaria y Financiera, evitando así una competencia desleal que crea riesgos al mercado.

En ese sentido, valoramos las recientes declaraciones en la prensa nacional del Director Ejecutivo de AIRAC cuando expresó que “la regulación es un gran reto del sector cooperativista en República Dominicana. No obstante, las cooperativas de ahorro y crédito, uno de los siete tipos que existen en el país, deben regularse por el órgano rector que exista en el país para esa actividad, que es la Superintendencia de Bancos”. Similar planteamiento ha sido realizado por las misiones del Fondo Monetario Internacional (FMI) que cada año nos visitan para realizar una evaluación macroeconómica-financiera del país como también por recientes editoriales en importantes diarios nacionales.

La Constitución de 2010 y sus reformas posteriores introdujeron disposiciones que impactaron el sistema financiero, destacando el reconocimiento de los derechos del consumidor el mandato de promover la inclusión financiera y el desarrollo económico sostenible.

En este contexto, y en línea con prerrogativas constitucionales como el derecho del Estado a dictar medidas para regular la economía y promover planes nacionales de competitividad e impulsar el desarrollo integral del país, se ha diseñado una estrategia de competitividad que proyecta a la República Dominicana para el año 2040 con un “sistema financiero que sea accesible para todos sin importar su tamaño y vocación, y que promueva los emprendimientos innovadores sobre todo en sectores de alto valor agregado. Donde la formalidad y la calidad crediticia tengan valor reputacional, y donde el sistema financiero sea solvente, transparente, innovador y promueva la eficiencia que permita sustentar una economía completamente en línea”.
Además, la inclusión crediticia es un objetivo prioritario del Estado dominicano, esencial para alcanzar las metas de desarrollo y crecimiento económico establecidas en la Ley núm. 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2030. Para avanzar en estos objetivos, el Estado dominicano ha impulsado acciones como la creación de la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera (ENIF) 2022-2030, cuyo propósito es la coordinación de acciones y políticas que incrementen el acceso y uso de productos y servicios financieros a sectores no bancarizados.

En este marco, la clarificación del entorno regulatorio es clave para promover la competencia, diversidad e inclusión financiera, beneficiando a los diversos actores involucrados.

Siguiendo las disposiciones del régimen económico constitucional la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera (ENIF) 2022-2030, tiene como objetivo principal la coordinación de acciones y políticas que conduzcan al incremento del acceso y uso de productos y servicios financieros a sectores no bancarizados del país.

Para esto, se contemplaron líneas de acción en base a diversos objetivos trazados, de las que se destaca: “evaluar integralmente, estudiar y diseñar procesos y arreglos regulatorios del mercado y de la provisión de servicios financieros, que impulsen la dinamización, innovación y competitividad del ecosistema financiero, la industria Fintech y la adopción de tecnologías emergentes, orientados a la participación de nuevos actores y modelos de negocio y proporcionando entornos regulados, supervisado y proporcionales, tendentes a la salvaguarda del estado general de estabilidad financiera”.

La actual Ley Monetaria y Financiera aún no ha sido actualizada para reflejar estos cambios constitucionales y metas estatales. Cabe resaltar que, a lo largo de los años, la Administración Monetaria y Financiera ha presentado diversas propuestas de modificación de la Ley Monetaria y Financiera con el fin de adecuarla a los nuevos retos y realidades del sector, aunque hasta el momento estos intentos no se han materializado en una reforma integral.

En los últimos años, la regulación financiera internacional ha experimentado una profunda transformación orientada a fortalecer la estabilidad del sistema financiero global, mejorar la competitividad de los mercados locales y abordar los retos emergentes de la digitalización. En ese sentido, se pueden observar ciertas tendencias en distintos ámbitos como son: 

• Marco regulador internacional para los bancos, a través de Basilea III y el Marco de Basilea consolidado. Su objetivo es reforzar la regulación, la supervisión y la gestión del riesgo de los bancos. 
• Lucha para la prevención del lavado de dinero y la financiación del terrorismo, para lo cual se han emitido las recomendaciones del GAFI, guías de referencia para el antilavado de activos y la lucha contra el financiamiento del terrorismo del Banco Mundial.
• Supervisión transfronteriza y colaboración internacional, la cual será fundamental para la eficacia de esta transformación, debido a la naturaleza transfronteriza que están experimentando los servicios financieros digitales.
• Se espera mayor protección de la información y ciberseguridad. La Unión Europea ha emitido directivas y reglamentos como el Reglamento sobre los Mercados de Criptoactivos (MiCA), el Reglamento sobre la resiliencia operativa digital del sector financiero (DORA),  el Reglamento General de Protección de Datos  y el Reglamento Europeo de Inteligencia Artificial,  entre otros
• Atención a los factores ambientales, sociales y de gobernanza (ASG) como visión actualizada del concepto de sostenibilidad o buen gobierno. Existe una tendencia creciente hacia normativas que obligan a las empresas a revelar sus prácticas ASG, a usar estándares reconocidos de evaluación, a rendir informes no financieros de desempeño, lo que refleja una ventaja competitiva en un mundo hiperglobalizado.
• Monedas y activos virtuales. Por un lado, el dinero está siendo sujeto una transformación que podría reconfigurar la banca, las finanzas e incluso la estructura de la sociedad, comienza la era de las monedas digitales.  El desarrollo de las monedas digitales emitidas por los bancos centrales (CBDC) es otro de los ejes de la transformación. La Unión Europea está evaluando la creación de monedas digitales oficiales, como el euro digital, para garantizar la soberanía de la política monetaria en un contexto cada vez más digitalizado.
• Las iniciativas de open banking se encuentran en etapa de desarrollo e implementación y presentan riesgos en la seguridad y protección de datos de los usuarios, que deben ser atendidos a nivel regulatorio. Jurisdicciones como el Reino Unido, Estados Unidos, Nigeria, México y la Unión Europea han provisto de normas para el open banking.
• Adopción de un marco regulatorio favorable a la innovación, inspirado en el principio de neutralidad tecnológica, pero capaz de proteger los intereses de consumidores e inversores, así como la estabilidad del sistema financiero, incorporando sandboxes regulatorios.

La adopción de nuevos estándares internacionales en la regulación financiera, la exploración de monedas digitales, activos virtuales y la modernización del sector financiero son temas clave para los países que buscan mantenerse competitivos en un entorno global cada vez más digitalizado. La República Dominicana no puede quedarse atrás en este sentido, ya que de lo contrario perdería competitividad y enfrentaría desventajas en términos de inversión extranjera y confianza de los consumidores.

La evolución del sistema financiero global exige una regulación financiera moderna que no solo garantice la estabilidad del sistema, sino que también permita incorporar la innovación y promover la inclusión financiera, así como la protección al usuario o consumidor financiero. Se presenta como una respuesta a la necesidad de crear un marco normativo más flexible y adaptativo, que proteja al consumidor, mientras fomenta la competitividad y el desarrollo económico del país. En este sentido, no se trata de sobre regular, sino de regular inteligentemente, adaptando la normativa a las nuevas dinámicas sin frenar la innovación ni el crecimiento del sector. La regulación no debe interpretarse como una restricción para la industria financiera, sino como parte de su infraestructura.

El avance de las nuevas tecnologías, las monedas digitales –incluyendo las emitidas por bancos centrales–, los activos virtuales y los servicios que ofrece el nuevo mundo de la tecnología aplicada a las finanzas, entre otros, han cambiado la forma en que se prestan los servicios financieros, lo que requiere que la regulación se modernice para no quedar obsoleta frente a estos avances. 

La realidad es que hoy en día la Ley Monetaria y Financiera no aborda adecuadamente estos nuevos fenómenos. Esto produce un vacío normativo que podría comienzar a ser perjudicial tanto para la competitividad del mercado como para la seguridad jurídica de los actores del sistema financiero. El hecho de que exista estabilidad y buen desempeño en el mercado financiero dominicano no debe ser razón para no abordar esta necesaria reforma, sino todo lo contrario, en tanto reformas de este tipo y calibre no deben ser llevadas a cabo en momentos de inestabilidad.  

En conclusión, la actualización de la Ley Monetaria y Financiera –base troncal del sistema financiero dominicano– no es solo una necesidad para mejorar la supervisión y regulación del sistema financiero dominicano, sino también para asegurar que la República Dominicana pueda aprovechar las oportunidades de la transformación digital y mantener su competitividad en un mercado global cada vez más interconectado y alineado con los nuevos estándares internacionales. 

La Constitución de 2010 y sus reformas posteriores introdujeron disposiciones que impactaron el sistema financiero, destacando el reconocimiento de los derechos del consumidor el mandato de promover la inclusión financiera y el desarrollo económico sostenible.

En este contexto, y en línea con prerrogativas constitucionales como el derecho del Estado a dictar medidas para regular la economía y promover planes nacionales de competitividad e impulsar el desarrollo integral del país, se ha diseñado una estrategia de competitividad que proyecta a la República Dominicana para el año 2040 con un “sistema financiero que sea accesible para todos sin importar su tamaño y vocación, y que promueva los emprendimientos innovadores sobre todo en sectores de alto valor agregado. Donde la formalidad y la calidad crediticia tengan valor reputacional, y donde el sistema financiero sea solvente, transparente, innovador y promueva la eficiencia que permita sustentar una economía completamente en línea”.

Además, la inclusión crediticia es un objetivo prioritario del Estado dominicano, esencial para alcanzar las metas de desarrollo y crecimiento económico establecidas en la Ley núm. 1-12 de Estrategia Nacional de Desarrollo (END) 2030. Para avanzar en estos objetivos, el Estado dominicano ha impulsado acciones como la creación de la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera (ENIF) 2022-2030, cuyo propósito es la
coordinación de acciones y políticas que incrementen el acceso y uso de productos y servicios financieros a sectores no bancarizados.

Con ello, el país entraría en el conjunto de naciones que promueven la consolidación de un sistema financiero más inclusivo, abierto, accesible y transparente.

En este marco, la clarificación del entorno regulatorio es clave para promover la competencia, diversidad e inclusión financiera, beneficiando a los diversos actores involucrados.

Siguiendo las disposiciones del régimen económico constitucional –que reconoce el rol del Estado de promover las iniciativas económicas para incentivar el desarrollo del país, fomentar las condiciones de integración del sector informal en la economía nacional, proteger el desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa, las empresas familiares y otras formas de asociación comunitaria para el trabajo, la producción, el ahorro y el consumo, que generen condiciones que les permitan acceder a financiamiento, asistencia técnica y capacitación oportunos–, así lo concibe la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera (ENIF) 2022-2030, cuyo objetivo principal es la coordinación de acciones y políticas que conduzcan al incremento del acceso y uso de productos y servicios financieros a sectores no bancarizados del país.

Para esto, se contemplaron líneas de acción en base a diversos objetivos trazados, de las que se destaca: “evaluar integralmente, estudiar y diseñar procesos y arreglos regulatorios del mercado y de la provisión de servicios financieros, que impulsen la dinamización, innovación y competitividad del ecosistema financiero, la industria Fintech y la adopción de tecnologías emergentes, orientados a la participación de nuevos actores y modelos de negocio y proporcionando entornos regulados, supervisados y proporcionales, tendentes a la salvaguarda del estado general de estabilidad financiera.”

Ahora bien, la Ley Monetaria y Financiera aún no ha sido actualizada de manera adecuada para reflejar estos cambios constitucionales y metas estatales. Este desfase normativo ha provocado una desconexión entre la legislación vigente y las políticas públicas actuales, lo que podría dificultar la implementación de medidas coherentes y efectivas.

Cabe resaltar que, a lo largo de los años, la Administración Monetaria y Financiera ha presentado diversas propuestas de modificación de la Ley Monetaria y Financiera con el fin de adecuarla a los nuevos retos y realidades del sector, aunque hasta el momento estos intentos no se han materializado en una reforma integral.

Además, esta falta de actualización no se encuentra alineada con la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera, que en sí misma destaca la necesaria modificación normativa, la cual, a nuestro juicio, no puede ser lograda sin una revisión de la Ley Monetaria y Financiera.

El ordenamiento jurídico dominicano se rige de acuerdo con el principio de jerarquía normativa, que permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas. Tal subordinación jerárquica implica que, ninguna disposición podrá vulnerar los preceptos de otra de grado superior, bajo pena de nulidad, ni regular aspectos reservados a la ley, conforme al principio de legalidad. Los instrumentos normativos cumplen roles específicos en el ordenamiento jurídico; en sentido general, las leyes suelen establecer principios y reglas generales; los reglamentos son dictados para la aplicación de las leyes, siendo subordinados a estas; y, los instructivos, a su vez, son de carácter técnico y establecen directrices y procedimientos para la aplicación práctica de las leyes y de los reglamentos asociados.

En el ámbito del sistema monetario y financiero, de acuerdo con el artículo 1 literal c) de la Ley Monetaria y Financiera, su regulación se sustenta principalmente por la Constitución y la Ley Monetaria y Financiera, así como por los reglamentos que dicte la Junta Monetaria y los instructivos –subordinados jerárquicamente– que dicten el Banco Central y la Superintendencia de Bancos en sus respectivas áreas de competencia, aplicando de manera supletoria las disposiciones del Derecho Administrativo y las del Derecho Común.

Esta legitimidad de la potestad reglamentaria de la Administración Monetaria y Financiera se fundamenta en la atribución constitucional reconocida a la Junta Monetaria para la regulación del sistema monetario y financiero y en la validación por parte del legislador -vía la Ley Monetaria y Financiera- de habilitar a determinados órganos o dependencias administrativas para el dictado de reglamentos en las áreas de competencia. Esta potestad reglamentaria adquiere especial relevancia dado al carácter mutable, dinámico y cambiante de la actividad financiera.

Los reglamentos adoptados por la Junta Monetaria implican, por un lado, el desarrollo complementario del régimen regulatorio previsto en la Ley Monetaria y Financiera, a la vez que han servido, con el paso del tiempo, para adecuar la interpretación reglamentaria de los mandatos del legislador a las nuevas realidades del mercado y evitar así su obsolescencia. Esto último ha permitido en cierta forma el desarrollo regulatorio del sistema durante las últimas décadas. Sin embargo, estos esfuerzos han encontrado su límite natural al agotarse y superarse el modelo conceptual al que responde la legislación, dada la naturaleza dinámica de las actividades financieras.

Uno de los principales desafíos que enfrenta el sistema financiero dominicano es el predominio de normas administrativas que sustituyen o amplían el rango de la legislación formal. Si bien las normas administrativas son necesarias para adaptarse rápidamente a los cambios del mercado, su uso excesivo puede generar incertidumbre.

El sistema financiero debe ser regulado de manera que se garantice la certeza jurídica para todos los actores del mercado, desde los consumidores hasta las instituciones financieras, permitiendo que se desarrollen en un entorno transparente y estable. El modelo regulatorio, además, debe fomentar la atracción de inversión y participantes nacionales y extranjeros, quienes basan sus decisiones en un entorno predecible y consistente con los principios de regulación globales.

Como señalamos en anteriores números de LIDAAPI INFORMA, tanto la Ley Monetaria y Financiera como sus reglamentos y normas de aplicación han resultado esenciales para consolidar el rol central y fundamental del sistema monetario y financiero en el desarrollo nacional. Ahora bien, en los últimos años se han producido cambios constitucionales, metas estatales y ajustes de las mejores prácticas y regulaciones de referencia global que no figuran en la actual Ley Monetaria y Financiera, y por otra parte, se han generado avances de gran magnitud en el desarrollo de nuevas tecnologías y en los procesos de digitalización que han cambiado la forma en que se prestan los servicios financieros por lo que se requiere que nuestra legislación del sistema financiero se modernice y no quedar obsoleta frente a esos avances.

Debido a las consideraciones expuestas es evidente que la actualización de la Ley Monetaria y Financiera es una necesidad para continuar fortaleciendo la regulación y supervisión del sistema financiero del país y para sentar bases robustas de su crecimiento futuro en un entorno totalmente diferente al que la vio nacer.